政策解读

1301个县城，如何成为乡村振兴的支点？

一个美丽的县城，应该是怎样的？郡邑繁茂、桑麻绕郭，是北方大地上文明繁盛县城。杏花烟雨、半城烟霞，是南方水乡里静谧婉约的小镇。

自秦制郡县，两千年来，县城一直是文化、经济、社会治理辐射向广袤乡野的基础单位。在现代化的历程中，县城又承担着连接城市和乡村的基本功能。

而随着乡村振兴的推进，县域这个特殊的单元，正在被重新赋予新的意义。

近日，我国印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，意见要求，“增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。”

5月9日，在中国农业大学国家乡村振兴研究院举行的“中国乡村大讲堂”第二期政策对话上，温铁军、李铁、魏后凯、刘守英等多位三农知名专家，共论县域城镇化与乡村振兴的推进之道。

县域为何成为城乡融合的载体

从城市化到城镇化，再到县域为载体的新型城镇化，现代化的历程中，城乡之间的关系不断变化。随着脱贫攻坚的收官，乡村振兴的推进，县域成为了城乡关系变化的焦点。

“在今天，国家提出以县城为重要载体的城镇化，反映的是城镇化战略的转型，从过去的高速城镇化转向高质量的城镇化，从过去更多注重异地城镇化，转向关注就地就近城镇化。”中国社科院农村发展研究所所长魏后凯说。

县域成为城镇化的载体，和县域的发展水平有关，来自民政部的数据显示，到2021年，全国共有1301个县，394个县级市，此外还有市辖区、自治县、旗、林区等，总共2843个县级行政单位。

“县城承担了连接城乡的作用，也是县域政治、经济、文化、交通等方面的中心，同时，县城的基础设施、公共服务，和其他城市的差距正在缩小，这是县城成为新型城镇化载体、未来吸纳更多人口的基础。”魏后凯说。

当前，中国正处在城乡融合阶段，而县域，无疑是城乡融合中最重要的载体。中国人民大学教授刘守英认为，“过去数千年，郡县安则天下安，郡县起着重要的作用。到今天，县域仍然非常重要，但同时，它的意义也发生了很大的变化。从发展的过程看，县域为载体的城乡融合，在实际上，可以避免过去极端的城市化和回到乡村的思路。”

农民回乡还是回县城？

中国社科院农村发展研究所的一项10省300多村庄的调查显示，农村劳动力就业回乡后，第一意愿是回到县城或县级市，占33.6%，排第二位的，是地级市。

独立经济学家李铁也曾对农民工买房趋势进行长期调查。他介绍，十年前农民工在城里买房只占1%，但是到最近两年上升到25%。在哪里买房呢？在县城买房。“一位中原地区的县长曾说，他们县里50%以上的人进入了县城。”李铁说。

农民为何要进入县城？追求更加便捷的社会服务、更加完善的公共设施，是最终的动力，同时，在现实中，医疗、教育等资源从乡村上移到县城，则是农民进入县城的直接动因，“教育资源和医疗资源向县级以上集中，除了少数地区，大多数县已经完成城市化。在县一级，教师、医生、公务员，在县级城镇生活，已经和在城市中没有太大差别。”著名三农专家、中国人民大学教授温铁军说。

过去多年的人口流动中，大城市是人口流向的主要目标，数以亿计的农业人口进入大城市，但许多人很难真正被容纳进大城市，“在人口流入地区，只能保证就业，并以此获得收入，但不能保证落户。落不了户，生活成本变高，教育、医疗问题难以解决，家乡的县城就成了非常现实、也非常理性的选择。”李铁说。

警惕县城发展中的陷阱

城乡融合的时代，县城的发展，会不会成为另外一次大城市发展的潮流呢？

“县城发展的目标，应该是提供更好的，适合进城农民的公共服务，比如基本的医疗和公共教育服务等，而不是把县城建成一个新的、高标准的大城市。”李铁说。

小城自有特点，县城的建设，并非大城市建设的复刻，而是要以更好的公共服务，更好的基础设施，让县城成为吸引人的地方，“最怕的是又设置一系列的标准，基础设施怎么样达标、路要多宽、树要种多少。这其实是把县城大城市化、样本化、高标准化，可能会导致大量资源闲置和浪费。”李铁说。

除了提升基础设施、公共服务的水平外，县城吸引和留住人口，也需要产业的发展，温铁军认为，县域产业的发展，要因地制宜，警惕县域产业变成房地产业。“县城中形成的商品房，有些地方超过本县全体人口的住宅需要。”温铁军说，“当前，我国已经实现了基本建设到村。在山清水秀的村庄里，也可以很方便地形成创业创新的条件。乡村的中小企业，是否可以和乡村城镇化结合，实现乡村的就地城镇化？”

“确实应该注意在县域内的两极化。”魏后凯说，“过去城镇化中，确实存在两级化的问题。现在强调以县城为支撑，也不能把所有的资源都过度集中在县城，既要发挥县城的中心作用，同时也要处理好县城与一般城镇之间的关系。”

县域如何支撑乡村振兴？

乡村振兴中，县域越来越引起人们的重视。把产业留在县域，让农民分享产业的利润，使乡村真正具有发展的内生动力，是我国推动县域经济发展的重要原因之一。但如何才能让县域成为支撑乡村振兴的载体和支点呢？

魏后凯认为，县域产业的发展，基础设施和公共服务水平的提升，人才回流等，都是县域发展关键的因素，“为什么部分城镇趋向衰弱，就是没有产业支撑、没有就业岗位，基础设施、公共服务跟重大、特大城市差距太大，难以吸引人才。”

魏后凯认为，乡村振兴需要外力推动，但最终要靠内生动力，“首先，外来的资源、资本，要和村集体、农民、合作社等，形成利益共同体，而不是只有一方赚钱。其次，产业要多元化，过去农村就是从事农业的地方，但是随着社会的发展，技术的进步，从事农业的人口越来越少，乡村产业必然需要多元化。而多元化的产业，需要多元化的投入，不能只靠财政投入，要吸引和撬动社会资本的进入。其三，把农村现有的资源激活，打通资源变资本、变财富的渠道。现在农村资源很多处在闲置的状态。如何激活农村的资源，打通资源变资本、变财富的渠道，我觉得这一点也很重要。”（周怀宗）

转载自中国乡村振兴微信公众号